Brevi note in materia di attività finanziaria pubblica, bilancio e rendiconto.

di Tina Fortunata Faenza

L’attività finanziaria dello Stato è una vasta e complessa attività diretta ad acquisire, gestire ed impiegare i mezzi necessari  per perseguire fini di pubblico interesse.

Lo Stato e gli Enti Pubblici, nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali, intervengono in molteplici settori dell’attività umana, assicurando il regolare andamento della vita associata, perseguendo delle finalità in continua evoluzione e lavorando a soluzioni innovative per il soddisfacimento di bisogni di natura sociale, economica, etc, oltre a fornire risposte a nuove istanze emergenti.

Proprio al fine di soddisfare i bisogni pubblici e far fronte alla esigenze riferibili all’intera collettività, in una prospettiva tendente ad assicurare un adeguato sviluppo all’economia nazionale o a garantire semplicemente la stabilità del reddito nazionale, nonché a realizzare una certa redistribuzione dei redditi, lo Stato e gli altri Enti Pubblici devono disporre di adeguati mezzi finanziari.

I mezzi finanziari possono derivare dai proventi dell’amministrazione del patrimonio statale (opere d’arte, sfruttamento beni demaniali, affitto di beni patrimoniali) o dalle entrate tributarie. Sul versante delle spese pubbliche vanno annoverate le erogazioni di spese per servizi gratuiti o semigratuiti per fini sociali o economici, i pagamenti per interessi, i rimborsi, nonché l’acquisto di titoli relativi alle operazioni di debito pubblico.

Sia le entrate che le spese devono essere gestite correttamente, nel rispetto dei principi costituzionali e secondo  una precisa organizzazione contabile.

Lo strumento per attuare e palesare le modalità di gestione delle risorse, nonché la pianificazione e l’effettuazione delle spese, è principalmente il Bilancio dello Stato: un documento giuridico-contabile che elenca ordinatamente le entrate e le spese relative all’attività finanziaria dello Stato in un periodo di tempo determinato”.

L’attività dello Stato viene suddivisa in periodi annuali, detti anni finanziari, che coincidono con l’anno civile (dal 1° gennaio al 31 dicembre) e l’insieme delle operazioni contabili effettuate in un anno finanziario è definito esercizio finanziario.

In relazione al momento in cui viene preparato e agli scopi a cui è diretto il Bilancio si distingue in Bilancio preventivo, che riguarda le entrate e le spese che si prevede di riscuotere e di effettuare nell’esercizio successivo a quello in cui è compilato e, il Bilancio consuntivo, che si riferisce ad un anno già trascorso e dà conto delle entrate e delle spese già realizzate in tale esercizio, pertanto, detto anche rendiconto.

In relazione al contenuto, invece, il Bilancio si distingue in Bilancio di competenza, che comprende le entrate accertate  e le spese impegnate nel corso dell’esercizio indipendentemente dal momento in cui si realizzerà la riscossione o il pagamento e , in Bilancio di cassa che riporta le entrate effettivamente riscosse e le spese realmente pagate nel corso dell’esercizio finanziario.

La normativa relativa al Bilancio dello Stato, da intendere non soltanto come documento contabile, ma anche come strumento di governo rivolto a soddisfare bisogni pubblici crescenti e mutevoli in campo economico e sociale, negli ultimi decenni, è stata oggetto di una importante riforma, culminata in una prima sistemazione organica con la legge 31 dicembre 2009 n.196 “Legge di contabilità e finanza pubblica”,il cui scopo principale era quello di semplificare e razionalizzare le procedure decisionali della finanza pubblica.

Tra le principali novità introdotte vi era la formalizzazione del principio della programmazione finanziaria e della manovra di finanza pubblica su base triennale, per superare l’orizzonte temporale annuale delle decisioni di bilancio previsto in precedenza e adeguare la programmazione finanziaria dell’Italia a quella adottata dagli altri Paesi dell’U.E.

Con la triennalizzazione della programmazione finanziaria nasce l’esigenza di predisporre nuovi strumenti per realizzarla, rinnovando la struttura del Bilancio, i tempi e i modi di presentazione dei vari documenti ma, tra le modifiche più rilevanti, vi è l’introduzione della Legge di Stabilità in luogo della Legge Finanziaria, che verrà abrogata.

A distanza di circa un anno, tuttavia, “la Strategia Europea 2020”, che delineava le grandi direttrici politiche per favorire la crescita, lo sviluppo e l’occupazione nell’ambito dell’U.E., nonché la consapevolezza  che alle violazioni del Patto di stabilità e crescita, sottoscritto dai Stati membri già nel 1997, non erano seguite le sanzioni previste, hanno indotto la Commissione U.E. a  formulare nuove proposte, confluite nel cd. Pacchetto di riforma della governance economica della U.E. , finalizzato  ad un’applicazione più rigorosa del Patto di stabilità e crescita, mediante specifici strumenti, quali il Six Pack, il Patto “euro plus”, il meccanismo europeo di stabilità (ESM), l’introduzione del semestre europeo.

Questo nuovo panorama europeo ha conseguentemente portato il legislatore italiano ad apportare profonde innovazioni alla L. 196/2009, introdotte con la Legge del 7 aprile 2011 n.39.

Ma è stato il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulle governance nell’unione monetaria ed economica , meglio noto come Fiscal compact, firmato il 2 Marzo 2012 ed entrato in vigore il 1 gennaio 2013, patto che gli Stati dell’Unione (con eccezione di Repubblica Ceca e Regno Unito) si sono impeganti a rispettare per garantire la stabilità finanziaria dei rispettivi Paesi e dell’Unione nel suo complesso, ad influenzare  in modo importante una riforma in continua evoluzione.

In particolare, in materia fiscale, il fiscal compact introduce la regola del pareggio di bilancio nelle Costituzioni nazionali o in atti legislativi equivalenti, obbligando gli Stati membri a garantire che il loro bilancio sia in pareggio o in attivo. Tale regola si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese, con un deficit che non eccede lo 0,5% del PIL. Per gli Stati che come l’Italia hanno un debito pubblico eccessivo è anche previsto l’obbligo di rientrare verso il tetto del 60% del PIL al ritmo di 1/20 l’anno per parte eccedente. Tuttavia, sono consentite anche deviazioni temporanee dall’obiettivo di medio termine, purché però si tratti di circostanze del tutto eccezionali al di fuori del controllo dello Stato o di grave recessione economica, e sempre che non venga compromessa la stabilità del debito nel lungo periodo.

A questo punto si parla di un vero e proprio allineamento del sistema di regole interne di ogni Paese aderente al programma con le nuove disposizioni europee e, per l’Italia, ciò si è realizzato con l’introduzione della legge costituzionale n. 1/2012, che intervenendo sull’art. 81 della Carta costituzionale ha elevato a principio costituzionale la regola dell’equilibrio di bilancio al netto del ciclo.

Anche la successiva  legge 24 dicembre 2012, n.243, oltre agli aspetti trattati ed esaminati dalla predetta legge costituzionale, ha disciplinato i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici, nonché i criteri per la sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni considerate nel complesso.

Ma è con la legge 4 agosto 2016, n. 163 (Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernenti il contenuto della legge di bilancio, in attuazione dell’art. 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243) che è stato completato il processo di revisione del sistema normativo-contabile avviato già prima della riforma costituzionale del 2012.

La legge 163/2016, sulla scia della L.39/2011, ha riconfigurato il Bilancio e la sua struttura, modificando anche il cd. timing, cioè della tempistica di presentazione e di esame dei documenti economici della programmazione finanziaria, articolandolo in :

  • Un Documento di Economia e Finanza (DEF), quale documento di programmazione economico-finanziaria cheil Governo deve presentare alle Camere, entro il 10 aprile di ogni anno, per essere poi inviato entro il 30 aprile alle Istituzioni europee;
  • Una Nota di aggiornamento al DEF, che dà la possibilità al Governo di “aggiustare” le previsioni contenute nel DEF, avendo a disposizione dati più stabili sull’andamento del quadro macroeconomico, da presentare  al Parlamento entro il 27 settembre di ogni anno La nota di aggiornamento del DEF rappresenta il passo preliminare del cosiddetto ciclo di bilancio, al quale seguirà la presentazione da parte dell’Esecutivo del DPB (Documento programmatico di bilancio)  alle istituzioni europee entro il 15 ottobre;
  • Il disegno di legge di Bilancio, che ricomprende e unifica i due precedenti strumenti contabili del disegno di legge di stabilità (ex finanziaria) e disegno di legge di Bilancio, si riferisce ad un periodo triennale e deve essere presentato dal Governo al Parlamento entro il 20 ottobre, che deve approvarlo entro il 31 dicembre.

La nuova Legge di Bilancio, rispetto al passato ha assunto un carattere di legge sostanziale oltre che formale poiché, mentre prima della riforma del 2012, l’art. 81 Cost. statuiva che la legge di approvazione del bilancio non potesse stabilire nuovi tributi e nuove spese (rappresentando una legge puramente formale), compito attribuito alla legge finanziaria (introdotta nel 1978) e poi alla legge di stabilità (a partire dal 2010), la L. Cost. 1/2012 nel riscrivere l’art.81 non ha riproposto il divieto di introdurre nuovi tributi e nuove spese. Ciò ha permesso il passaggio dalla concezione formale alla concezione sostanziale della legge di Bilancio, superando, come già detto, il consolidato schema della manovra annuale di finanza pubblica basato sulla predisposizione di due distinti provvedimenti (legge di bilancio e legge di stabilità), per per giungere ad un unico provvedimento, la legge di bilancio, che oltre alle poste contabili può contenere anche disposizioni che integrano o modificanola legislazione di entrata o di spesa e che, pertanto, viene articolata in due sezioni:

  •  la prima sezione assorbe in gran parte i contenuti della Legge di Stabilità; Essa reca esclusivamente le misure tese a realizzare gli obiettivi di finanza pubblica indicati nei documenti programmatici di bilancio quali il DEF e NADEF;
  • la seconda sezione è rivolta alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e cassa e formate sulla base del criterio della legislazione vigente e delle proposte di rimodulazioni, da introdurre secondo le condizioni ed i limiti esposti nella proposta di legge.

Connaturati al bilancio stesso vi sono specifici caratteri giuridici, infatti, seppur ciascun bilancio, singolarmente considerato, presenta delle proprie caratteristiche e peculiarità, di volta in volta variabili, vi sono dei principi generali che devono considerarsi regole uniformi e pacificamente accettate, come ad esempio il criterio dell’integrità, dell’universalità e dell’unità del bilancio che costituiscono criteri attuativi dell’art. 81 della Cost.

A conclusione della breve e sintetica disamina relativa al bilancio, non può non evidenziarsi  la stretta connessione esistente tra questo e il rendiconto generale.

Mentre il bilancio di previsone costituisce un documento contabile e programmatico della gestione del prossimo anno finanziario, il rendiconto generale è un documento contabile rappresentativo dei risultati di tale gestione, verificata a posteriori, mediante l’analisi e la valutazione delle attività effettivamente realizzate al 31 dicembre dell’anno precedente.

Il rendiconto è formato dal Conto consuntivo del bilancio e dal Conto generale del patrimonio: il primo espone le risultanze delle entrate e delle spese con riferimento alla gestione finanziaria, il secondo illustra la composizione delle poste patrimoniali e delle variazioni eventualmente determinatesi nella consistenza del patrimonio dello Stato in seguito alla gestione finanziaria.

Entro il 30 aprile successivo al termine dell’anno finanziario, ciascun Ministero, compila il conto consuntivo e il conto patrimoniale e lo trasmette al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

Entro il mese di Maggio il Ministro dell’Economia invia alla Corte dei Conti il rendiconto generale ai fini della parificazione ai sensi dell’art . 100, comma 2 Cost.

Ed infatti la Carta Costituzionale prevede che sia la magistratura contabile ad analizzare il rendiconto generale e, dunque, a  verificare la legittimità e la regolarità della gestione finanziario-contabile, ponendolo a riscontro con il bilancio di previsione, redigendo le sue conclusioni nella deliberazione di parificazione e nella relazione annuale, che verranno presentate dal Ministro dell’Economia al Parlamento per l’approvazione.

L’importanza del rendiconto non è da rinvenirsi solo nella sua funzione politico-amministrativa, in quanto strumento di controllo sulla concreta attività finanziaria posta in essere e sugli obiettivi raggiunti, ma anche nella funzione politico-costituzionale, perché garantisce il rispetto della competenza decisionale del Parlamento in materia di finanza statale, nonché nella funzione giuridica, poiché all’esito dell’iter di parificazione potrebbero evidenziarsi eventuali responsabilità in termini di danno erariale, in capo ai Ministri o ai componenti dell’apparato amministrativo.

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